一纸政策预案背后，是中国财政应对复杂局面的未雨绸缪。
“同样的支出规模，支出时间越早，越快形成实际支出，政策效果越佳。”中国财政科学研究院院长杨志勇的这句话，道出了当下财政政策的核心逻辑1。2025年6月末，当上半年经济数据即将揭晓之际，财政工具箱已悄然开启新的储备空间。
就在今天，中证报头版发文释放明确信号：财政增量储备政策有望适时推出。这一消息迅速引发市场关注，多家机构分析师连夜调整下半年预测模型。
ATFX官网分析：在赤字率已达4%、新增政府债券规模同比增加2.9万亿的背景下，财政政策仍预留了充足的储备工具和政策空间6。财政部部长蓝佛安早在3月就埋下伏笔，强调中央财政为应对内外部不确定性预留了政策余量。
01 政策转向：增量储备的紧迫信号
2025年的财政政策从一开始就带着“更加积极”的烙印。蓝佛安在年初全国两会期间直言：“‘更加积极’是多年来首次出现的一个词，大家都很关注。”这一表述为全年财政扩张定下基调。
上半年财政政策已显现超常规力度：前5个月全国一般公共预算支出达11.3万亿元，同比增长4.2%；中央本级支出增速高达9.4%。政府债券发行更是创纪录——国债发行量同比增长38.5%，新增地方政府债券增长36.6%。
但外部环境风云突变。随着全球贸易摩擦加剧，二季度经济复苏动能有所减弱。国家发展改革委政策研究室副主任李超在6月26日的发布会上坦言，要把“外部冲击的不确定性和不利影响降到最低”。
在这一背景下，财政政策相机抉择的特性凸显。财政部明确表示，将“根据形势变化及时推出增量储备政策”，为下半年可能出现的经济波动提前布局。
02 政策工具箱：万亿级储备弹药整装待发
财政增量储备政策并非空穴来风。招商银行研究院总经理助理谭卓预计，下半年财政将额外筹集5000亿元到10000亿元增量资金，用于对冲外部不确定性的影响51。这些“储备弹药”将以两种形式存在：
超长期特别国债扩容首当其冲。今年原计划发行1.3万亿元超长期特别国债，已较去年增加3000亿元9。民生证券研究院首席经济学家陶川指出，下半年可能继续增发此类国债，特别是考虑到“两新”政策效果明显1。
目前，“两新”政策已释放强劲动能：设备更新方面，第一批约1730亿元资金安排到16个领域约7500个项目；消费品以旧换新前两批共1620亿元资金已下达7。
新型政策性金融工具是另一个选项。2022年推出的政策性开发性金融工具曾发挥重要作用，此次可能设立升级版本。国盛证券首席宏观固收分析师杨业伟认为，内需对财政支持的依赖度较高，后续财政加码支撑内需仍有必要。
这一系列储备工具将与上半年政策形成接续。蓝佛安此前强调，政策要“前后贯通，接续发力，确保力度更大，针对性更强”。
03 资金流向：三大领域的精准投放
增量资金不会“撒胡椒面”。从政策导向看，惠民生、促消费、增后劲将成为三大重点投放领域。
促消费仍是重中之重。陶川分析，提振消费仍需要财政出力，资金将对生育、就业、服务消费等民生领域予以支持。今年已安排3000亿元超长期特别国债支持消费品以旧换新，前5个月相关商品销售额超1.4万亿元。7月将下达的第三批以旧换新资金，有望进一步释放消费潜力。
科技创新获得强力支撑。山东省2025年省级财政将投入10亿元左右支持人工智能创新发展1；全国科学技术支出超1.2万亿元，增长8.3%6。科技部、财政部等7部门联合推出政策，要求“创新财政科技投入方式”，引导社会资本投向科技创新1。
民生保障筑牢安全网。前5个月，社会保障和就业支出增长9.2%，教育支出增长6.7%1。今年全国教育支出、社会保障和就业支出均接近4.5万亿元6，增量政策可能继续向基本民生倾斜。
04 政策效能：支出提速与结构优化并举
财政资金的效能提升成为今年突出亮点。杨志勇指出：“更加积极的财政政策不仅表现在财政支出规模的扩大上，而且进一步强调财政支出进度”1。这种“靠前发力”的策略正在显现效果：
超长期特别国债发行时间较去年提前约1个月。前5个月用于置换存量隐性债务的再融资债券已发行1.63万亿元，完成今年2万亿元限额的81.5%，化解地方债务风险进展显著。
支出结构优化同步推进。北京国家会计学院副院长李旭红分析，财政支出“更加注重惠民生、促消费、增后劲”9。粤开证券首席经济学家罗志恒指出：“民生支出占比持续提高，是发展阶段变化的要求，也是满足人民美好生活需要的要求”。
这种精细化管理延伸至资金使用末端。国家发改委将“分领域制定落实到每月、每周的‘国补’资金使用计划”，保障消费品以旧换新政策全年有序实施。
05 央地协同：转移支付破解地方财政困局
面对地方财政压力，中央的转移支付成为关键支撑。2025年中央对地方转移支付安排达10.34万亿元，同口径增长8.4%，重点增强地方自主财力。
转移支付结构也发生重要变化：增加一般性转移支付占比，减少专项转移支付。这一调整赋予地方更大资金使用自主权，使其能够因地制宜解决发展难题。
同时，中央安排“促进高质量发展激励资金”，引导地方提高发展质量。山东省财政厅厅长李峰透露，该省作为财政科学管理综合试点省份，正努力“在财政科学管理上蹚出新路子”。
地方政府专项债券使用范围也在拓宽。今年4.4万亿元新增专项债将重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等9，直指地方经济痛点。
06 风险防控：在扩张与可持续间走钢丝
积极财政背后，风险防控的弦始终紧绷。4%的赤字率已是近年高点9，如何平衡政策力度与财政可持续性考验决策智慧。
深化零基预算改革成为破题关键。财政部要求“坚决落实党政机关坚持过紧日子要求，把钱花在刀刃上”。罗志恒认为，在财政紧平衡背景下，零基预算改革“有利于进一步提高财政资金使用效率”。
规范税收优惠政策是另一抓手。李旭红指出，这能解决税收优惠政策“碎片化、不透明”等问题，减少地方保护主义和行业壁垒。
化解地方债务风险取得实质进展。前5个月再融资债券发行已完成全年计划的81.5%，为地方政府减轻了历史包袱。蓝佛安强调，要“持续用力防范化解重点领域风险”9，确保财政扩张不以积累系统性风险为代价。
07 全球视野：中国财政的独特路径
在全球经济分化加剧的背景下，中国财政政策走出了一条独特路径。与部分发达国家被动应对危机不同，中国政策更具前瞻性和储备性。
蓝佛安明确表示，宏观调控要与经济情景相适配，财政政策需要相机抉择，因势而动。这种灵活性和预见性，使中国财政政策在全球不确定性中保持定力。
政策工具的创新同样具有中国特色。“两新”政策将产业升级与消费刺激巧妙结合，新型政策性金融工具则打通财政与金融的协同1。这种多政策工具协同发力的模式，超越了传统凯恩斯主义框架。
随着增量储备政策适时推出，中国财政政策将再次展现其“持续用力、更加给力”的特点，为全球经济治理提供中国方案。
财政部预算司的灯光深夜未熄。官员们案头摆放着两份文件：一份是刚出炉的6月PMI数据，显示制造业仍在荣枯线边缘；另一份标着“机密”的政策预案，详细列明增发特别国债的三个可选方案——5000亿、8000亿或1万亿。
“外部冲击的不确定性”，李超在发布会上的这句话7，此刻成为政策预案最好的注脚。当全球贸易版图震动加剧，中国财政的储备工具箱已经打开。这些预案不会立即启用，但正如蓝佛安所言：“中央财政预留了充足的储备工具和政策空间”。
在政策储备室中，超长期特别国债的发行系统已完成压力测试，新型政策性金融工具的设计方案静待激活指令。这些“预备队”不一定会全员投入战场，但他们的存在本身，已为中国经济下半场的复苏之路增添了确定性。